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超越一国两制 两岸和平发展基础协定刍议

综合报道          于 October 12, 2008 at 08:39:43:
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和平发展是时代的主题,而两岸能否和平发展,对中华民族的复兴具有极其重要的意义。台湾大学政治学系教授张亚中在《中国评论》十月号上发表“《两岸和平发展基础协定》刍议”长文,从协定条文及其定义、性质、应有的内涵等方面提出了自己的观点;并就确定两岸同属“整个中国”、相互保证不分裂整个中国、同意两岸平等地位、同意不使用武力、同意成立共同体、在国际组织共同出现、互设常设代表处、签署方名称:北京中国与台北中国等条文中的词语,给出了详尽的解析。全文如下:

 前言

  胡锦涛先生在中国共产党“十七大”报告中,对于两岸关系提出规范性的谈话称,“我们郑重呼吁,在一个中国原则的基础上,协商正式结束两岸敌对状态,达成和平协定,构建两岸关系和平发展框架,开创两岸关系和平发展新局面。”马英九先生也不止一次表示,希望两岸之间能够签署“和平协定”。

  做为一位关心两岸和平发展的学者,应中国评论月刊的邀请,尝试为未来的两岸和平发展框架,也就是和平发展协定撰写一草案,以就教学者专家。本文分为三个部分。一是所拟《两岸和平发展基础协定》(以下简称《基础协定》)本文,二是对于《基础协定》性质的看法,三是作者对于所拟《基础协定》所做的说明。

  一、所拟《两岸和平发展基础协定》本文

  协定当事双方认知到整个中国自一九四九年起处于分治状态,但仍同为中华民族一分子之事实,鉴于彼此对促进民族和平与发展之共同责任,意识到两岸同属整个中国、彼此相互平等是和平之基础条件,也瞭解到双方以统合方式经由共同体之建立是共同发展之基础路径。

  基于两岸人民之利益,创造两岸合作条件之愿望,爰达成如下协议:

  第一条

  两岸同属整个中国,彼此均无意从整个中国分离,并承诺不分裂整个中国、共同维护整个中国之领土主权完整。

  第二条

  两岸在平等之基础上,发展彼此间正常之关系。

  第三条

  两岸同意,尊重对方在其领域内之最高权力,任何一方均不得在国际上代表对方,或以对方之名义行为。双方均尊重对方之内部宪政秩序与对外事务方面之权威。

  第四条

  两岸同意,不使用武力或以武力威胁对方,完全以和平方法解决双方之歧见。

  第五条

  两岸决定在双方同意之领域成立共同体,以促进彼此合作关系。

  第六条

  两岸同意,双方在国际组织中彼此合作,双方在国际组织之共同出现并不意涵整个中国之分裂,并有责任共同维护中华民族之整体利益。

  第七条

  两岸同意互设常设代表处。设置代表处之有关实际问题,将另行补充规定。

  本协定须经批准,并自交换有关照会之日后生效。

二、《两岸和平发展基础协定》的性质

  (一)为一“临时协定”而非“终极状态”

  《两岸和平发展基础协定》基本上是一个“临时协定”(Modus Vivendi),而非一“终极状态”的“永久协定”性质。如果是“永久协定”,那么等于承认两岸应该永久维持现状,中国大陆应该不会接受,台湾亦不应追求此一政策。

  (二)从人民的角度提出

  为何不以“结束敌对状态”称之?在国际法上,顾名思义,所谓“结束敌对状态”用于两个处于冲突的敌对双方愿意结束冲突的状态。两岸从内战开始、 1949年分治以来,虽然经历一些武装冲突,但是在1970年代以后,两岸已经没有真正的武装冲突,更何况自1980年代末,台湾开放赴大陆探亲以后,两岸民间交流日渐密切。近年两岸经贸关系更是密不可分,上百万的台商在大陆经营事业,大陆观光客已经可以来台,包机直航即将成为常态,货运直航也将开始启动。从两岸人民的观点来看,两岸早已不存在所谓的“敌对状态”,所差的只是两岸政府是否能够有足够的智慧与心胸来开创未来。因此,未来有关两岸的和平合作协定,不宜再由消极性的“结束敌对状态”观点切入,更不宜以“结束敌对状态”为协定或协商之名,而应以积极性的“和平发展”态度处理两岸关系。

  (三)作为未来合作的基础

  要开启两岸和平发展必然是一个全面性的过程,一份协定不可能将其和平发展的所有面向做完全陈述,因此,两岸未来签署有关和平发展的协定必然是一份“基础性”的协定,以做为未来和平合作的基石与路径。因此,本文建议未来的协定以《两岸和平发展基础协定》为名。

  (四)尊重签约双方的主体性

  一般惯例,“和平条约”或“和平协定”多用于国际间,如果是纯粹的国内事务,大多由“和解”来代替“和平”。胡锦涛先生自然不会认为两岸属于国际关系,更不会认为台北的政府是“外国”,胡锦涛先生所以会用“和平协定”为未来两岸框架定调,其实已经充分表示愿意尊重台湾方面的“主体性”,胡锦涛先生这项善意乃是未来两岸在讨论“和平发展协定”时所不可忽略的。

  (五)应有的重要内涵

  两岸关系能够和平发展的基础,简单的说包括三个重点,一是“两岸定位”;二是“合作发展的方式”;三是“未来的方向”。也就是说,未来的《基础协定》,首先必须确定一个合理且彼此能够接受的“两岸定位”,其次“合作发展的方式”必须是有助于两岸往“统”(integration),而不是“离” (secession)的方向发展;最后“未来的方向”并须回归到“一个中国”(即本文后所称的“整个中国”)。
三、对《两岸和平发展基础协定》条文的说明

  (一)确定两岸同属“整个中国”

  《基础协定》前言部分属于事实与愿望的陈述。“认知到整个中国自1949年起处于分治之状态,但仍同为中华民族一分子之事实”一语,表示两岸 “正视政治分治现实”,但是也同意彼此均为中华民族的一分子,也就是说,两岸目前的分治只是“治权”的分治,从民族角度来看,彼此还是一家人。

  由于同一民族仍然可以分为不同的国家,例如德国与奥地利即同属德意志民族,因此,前言部分特别将“意识到两岸同属整个中国”做为签署和平发展基础协定的第一个先决条件。除了在“前言”部分写上“意识到两岸同属整个中国”文字外,更在本文第一条陈述“两岸同属‘整个中国’”,表达出彼此的相互承诺。

  如果“整个中国”只是一个民族的概念,那么一九四九年以后的中国土地上就会被理解为存在这两个“中国人国家”,彼此虽然同为中华民族,但是在政治与法律意义上已经是两个不同的“国家”,因此“两岸同属整个中国”不仅是民族的描述,也是政治与法律的界定,如果从传统中国的历史看,“整个中国”有点像周朝春秋战国时期的“周天子”,两岸则类似“齐楚秦燕”等国的关系,彼此仍同奉周的正朔,周天子代表的是天下的概念,其他诸侯国之间则是隶属于周的兄弟之邦。两岸目前的分治,并不表示“整个中国”就不存在,因此“一族两国”(one nation,two states)并不是正确的两岸定位。“中国”做为一个政治与法律的概念仍然是存在的,“中国”不仅是一个历史、地理、文化上的概念,更是一个政治与法律的概念。我们可以将“整个中国”看成一个屋顶或是两岸相加之合,“整个中国”的权力目前暂时由两岸政府分别行使。

  为何需要在《基础协定》中强调“整个中国”的原则?由于目前的两岸宪法均为“一中宪法”,从逻辑上来说,只要双方不修改宪法有关“一中”的部分,就合乎“两岸同属整个中国”原则。但是由于台湾在最近一次,2005年的修宪中,将未来修改宪法的程式,修改为必须经过“全民公投”的程式,依照宪法的精神,如果未来修宪是要经过二千三百万人通过,在本质上,修改后宪法形成基础与当时以全中国为基础已经不同,可以解释成为“制宪”,而非“修宪”。因此,《基础协定》的签署可以避免台湾方面未来在修宪时可能引发“制宪”的法理争议,对中国大陆而言,《基础协定》的签署等于台北方面愿意以文字协定方式做出承诺,而不是单方面的以“宪法”做为依据。

  透过《两岸和平发展基础协定》中“两岸同属整个中国”的相互承诺,以书面文字确定两岸不同于一般的“外国关系”,而是“整个中国”的“内部(inter-se)关系”。

  “整个中国”(whole China)的本意即是“一个中国”(one China),但是“一个中国”的用法容易产生文字上的模糊,更容易引发两岸“谁是这一个?”的争议。两岸自1949年开始“一个中国代表权”之争,但是事实上,所谓的“中国”应该是指“中华人民共和国”与“中华民国”的总合,主权属于两岸全体人民。两岸均应放弃“一个中国就是中华民国”或“一个中国就是中华人民共和国”的“排它性”论述,接受“大陆与台湾同属中国”的看法。因此,就文字的周延性与客观性而言,以“整个中国”取代“一个中国”,既不失其原义,又能完整地表达出其应有的意义,“整个中国”也意指两岸在互动中,必须将“中国做为一个整体”(China as awhole)做为原则来思考。

  确定“两岸同属整个中国”为首要原则,也是回应胡锦涛先生与中共长期主张两岸关系和平发展框架必须建立“在一个中国原则的基础上”的要求。

  (二)相互保证不分裂整个中国

  《基础协定》本文第一条“两岸同属整个中国,彼此均无意从整个中国分离,并承诺不分裂整个中国、共同维护整个中国之领土主权与完整”。第一条是双方对于基本立场的表述,是两岸和平发展协定的政治基础。一方面表达出双方“无意”分离,另一方面,透过协定的签署,双方承诺“不分裂整个中国”,即不从事分离整个中国的行为。再进一步,两岸愿意共同做出积极的承诺“维护整个中国领土主权完整”,这表示在钓鱼台、南海等国际争议性的领土上,双方有责任共同努力,以维护整个中国的领土与主权。

  “两岸同属整个中国”的意涵为“整个中国的主权属于两岸全体人民”,因此,未来北京或台北与第三方签署有关涉及领土的主权事务时,必须得到北京与台北双方面的同意。举例来说,未来北京与他国签署有关疆界的条约时,台北方面亦有权参与,反之亦然,原因很简单,两岸的边界均是两岸中国人的边界,不是两岸自己可以说了就算。

(三)同意两岸平等地位

  第二条“两岸在平等之基础上,发展彼此间正常之关系”,指出两岸虽非政治或国际现实上的“对等”(reciprocity)关系,但是在法律的位阶上为“平等”(equality)关系。换言之,在国际舞台上,两岸可以有权力上的差距,有大有小,并不一定“对等”,但是在两岸互动交往时,彼此为平等关系,双方并非是中央与地方的归属关系。正如同在一个家族内,兄弟间或许有权力大小的差别,但是在法律层面,彼此仍为平等。由于有“两岸同属整个中国”这个前提,因此两岸间的平等关系并不能够解释为国际法上两个外国间彼此的平等关系,正如同兄弟两人平等不能解释为两人为“外人”关系。两岸合理定位应为“整个中国内部两个具有宪政秩序之政治实体的平等关系”,是一种有别于一般国际关系的“特殊关系”。

  第二条是衍生于第一条有关“整个中国”的观点。第一条表示两岸关系不是一般国家与国家间的“外国(foreign)关系”,而是“整个中国”的 “内部关系”,第二条清楚的说明两岸关系不是彼此的“内政(domestic)关系”,即台湾地区不是中华人民共和国的一部分,但是“中国”的一部分。反之亦然。

  2005年中共通过的《反分裂国家法》,其实也是同样的精神,即反对台湾从“中国”中分裂,而不是从“中华人民共和国”中分裂。

  第三条“两岸同意,尊重对方在其领域内的最高管辖权,任何一方均不得在国际上代表对方,或以对方之名义行为。双方尊重任何一方的内部宪政秩序与对外事务方面的权威”文字中没有使用“主权”(sovereignty),而使用“最高权力”(the highest power)一词,即为避免造成两岸为国际法上的外国关系。

  “尊重对方在其领域内的最高权力”指由于目前还没有完成统一,因为北京与台北的政府均只有在自己所管辖的领域内享有完整的管辖权,而不能及于对方。如果用国际法的术语来说,两岸只有在自己的领域内才是个完整的国际法人,如果从整个中国的领域,或整个中国的事务来看,两岸均非完整的法人。

  使用“内部宪政秩序”表示尊重彼此在其内部行政、立法与司法的完整管辖权。没有使用“国家”一词,是为避免传统国际法用语可能引发两岸是“国与国”外国关系的误会;使用“对外事务方面的权威(authority)”,而未使用“外交的独立(independence)”是考虑两岸关系的特殊性,因而避免使用传统国际法上所常用的“外交”、“独立”等用语,除了相互表达善意,更间接地表达出两岸均是整个中国一部分的承诺。

  (四)同意不使用武力

  第四条“两岸同意,不使用武力或以武力威胁对方,完全以和平方法解决双方之歧见”是《基础协定》在“和平”方面的相互承诺。由于在“前言”与 “第一条”,双方已做出了“同属整个中国”并“保证不分裂中国”的承诺,所谓的“台独”已为双方政府所反对,因此,两岸已无必要兵戎相见,中国大陆自然可以放弃对台使用武力或武力威胁。从另一方面来说,如果台湾方面废弃在《基础协定》中“保证不分裂中国”的承诺,而走向台独,不使用武力或武力威胁的约束也自然失效。

(五)同意成立共同体

  前言部分提及“意识到两岸同属整个中国、彼此相互平等是和平之基础条件,也瞭解到双方以统合方式经由共同体之建立是共同发展之基础路径”,以及协定第五条称“两岸决定在双方同意之领域成立共同体,以促进彼此合作关系”是协定的另一个重点,也是明确地指出“共同体”两岸和平合作协定的框架性作法,而不再是一般的双边合作而已。

  传统的政治学观点,“政治联合”不外乎是联邦、邦联、国协等主张,“经济整合”多是指自由贸易、关税同盟、共同经济政策等形态。二次大战后,欧洲国家创造了一个新型态的政治联合与经济整合架构,即创造了一个综合“政治联合”与“经济整合”的“欧洲共同体”。

  欧洲共同体内有“超国家”(supranationalism)与“跨国家”(intergovernmentalism)组织,属于一种“分中有合、合中有分”、介于“联邦”与“邦联”之间的政治体制。在对外关系上,欧洲共同体与会员国都是法人,差别在于前者是不完整的国际法人,而后者是一完整的国际法人。不过,欧洲共同体做为法人的权限并非固定,如果会员国愿意多给些权力,那么其国际法人的地位将愈趋完整。

  国家间的合作与共同体的合作不同,前者仍是以各个国家为单位,透过交往协商进行;后者除了各会员国外,共同体本身就是一个常设性的组织。组织本身有追求功能的使命,因此也会追求不断的自我强化,机构强化的结果自然削减了会员国的权力,最终使得所有会员国密不可分。共同体的另一项功能在建立彼此的共同重迭认同(overlapping identity)。两岸共同体能够成立,透过多种共同体的运作,重迭认同将因而扩大。当两岸人民,特别是台湾人民将愈来愈能接受两岸同为中国人,其为命运共同体的看法时,两岸从统合到统一自然有了坚固的基础。

  站在中国大陆的立场,如果把“一国”看成是“整个中国”,现阶段两岸已是“两制”,如何从“一国两制”过渡到“和平统一”,两岸共同体的设置将是一个最理想的路径。对中国大陆而言,两岸目前存在的问题是,台湾人民对于中国大陆的认同并没有因为经贸交流增加而扩大,反而“赞成统一”者愈来愈少,其原因就是因为没有机制帮助两岸人民建立同是“中国人”的认同。“共同体”在法律人格方面的意涵是参与双方“各有主体、共有主体”,透过两岸共同体的运作,台湾人民无论在政治与经济上都能得到安全感,也将会感受到“两岸统合”对于台湾人民的有利性,两岸的共同认同会深化,符合中共追求“和平统一”的原则。

  站在台湾方面的立场,共同体的设立可以做为“国统纲领”从中程到远程阶段中间的机制设计。对台湾人民而言,纯粹仿照自由贸易机制的两岸经贸互动,短期或许对台湾有利,但是长期而言,台湾经济有可能经由经济自由流动而逐渐被掏空。透过“共同体”机制,台湾的利益才有可能确保。

  需要在哪些议题上建立共同体,可以由双方政府协商。例如两岸可以在迫切需要的事务,例如两岸“农业共同体”、“台海社会安全共同体”(处理两岸走私、犯罪)等低阶性的事务开始,也可以成立“金厦共同体”来相互学习共同体的运作,或在不影响到境内事务,但又具有象征性意义的议题成立共同体,例如 “海域安全共同体”或“南海安全共同体”,以共同维护在钓鱼台以及南海事务的安全。哪些议题为优先?就留给两岸政府发挥创意吧!

  另一个作法,两岸也可以径行成立一个“两岸共同体”或“中华共同体”,让其拥有部分国际法人地位。即先建立一个总体性的法律与政治框架,内部要以何种事务为优先,再做安排。

  两岸共同体成立的基础与欧洲共同体并不同。欧洲共同体是由各个主权国家所组成,但是两岸共同体是在“整个中国”的基础上,或其屋顶下推动统合,虽然两者组成分子彼此地位是平等的。对于两岸共同体而言,统合是走向统一的前置阶段,对于欧洲共同体而言,统合本身可以是过程,也可以是结果,因为欧洲共同体各会员国并没有彼此都是“整个欧洲”此一法律约束,但是两岸却有共同属于“整个中国”一部分的认识。

(六)在国际组织共同出现

  参与国际组织,寻求国际活动空间,一直是台湾近年来的朝野政党与人民的期望,第五条“两岸同意,双方在国际组织中彼此合作,双方在国际组织的共同出现(presence)并不意涵整个中国的分裂,并有责任共同维护中华民族的整体利益”是针对台湾需要而规定。

  对于中国大陆而言,一方面瞭解台湾人民希望参与国际组织的期望,但是另一方面,又担心,如果台湾参与类似“世界卫生组织”(WHO)等由国家参与的国际组织,等于让台北政府同时发展出与其他会员国的正式外交关系,并造成两个政府同时存在于国际组织的现象,因此,迄今仍不同意台北政府成为这类组织的正式会员。

  对于北京政府而言,最好的方法是台湾加入中国大陆在国际组织中的代表团,但这是台湾方面目前所不可能同意的。让台北政府以“Chinese Taipei”(中华台北)成为“观察员”或许是大陆最可能的让步,但是由于台湾社会目前选举频繁,“中华台北”将会被轻易解释成为是“中华人民共和国台北”的简称、“中国台北”的同义词或“中国人台北”。另外,“观察员”地位并不会被视为中共对台的友善表示,而被看成中共的统战行为。因此,如何让台北政府在国际组织能够有正式的会员资格而又不会造成两岸永久分裂的事实,是在国际组织中相对台湾为强势的中国大陆所必须思考的问题。

  经由《两岸和平合作基础协定》的签署,确定了两岸同属整个中国,因此,两岸共同以会员国身份存在于国际组织并不会造成两岸为“外国”的法律结果。

  另一个可以在政治与法律上确保两岸的共同参与国际组织,但是又不会造成两岸分裂的方法,即以“两岸三席”的方式为之。例如在“世界卫生组织”的参与上,容许台湾以“台北中国”(Taipei China)名义参与,而台湾也同意两岸共组一“两岸共同体”或“中华共同体”代表团做为两岸参与的第三席。第三席的功能在于协商或规范两岸在国际组织内部的立场,共同维护中华民族的整体利益,而其存在的意义,等于向全世界宣示两岸共同在国际组织中出现,并不意涵整个中国的分裂。

  (七)互设常设代表处

  第七条规定“两岸同意互设常设代表处”。使用常设代表处,而非大使馆,其意为两岸并非一般国与国的关系,而是“整个中国”的“内部关系”。“设置代表处之有关实际问题,将另行补充规定”,表示两岸未来常设代表关系的建立并不是依据《维也纳外交关系公约》,而是建立在双方的约定,未来代表处所享有的特权与豁免等有关规定,也不是来自于《维也纳外交关系公约》,而是彼此的共识。

  (八)批准方式

  协定最后称“本协定约须经批准,并自交换有关照会之日后生效”,为大多数国际条约或协定的有关规定。至于批准的方式,两岸各依照自己的宪政程式完成批准。

(九)签署方名称:北京中国与台北中国

  任何一个协定均有签署的问题。做为一份两岸关系基础协定的正式档,似乎不宜由民间授权组织海基会与海协会代表,而应由官方签署。但是,中国大陆方面可能不会同意由“中华人民共和国”与“中华民国”名义签署。如果最后的签署是以“中华人民共和国”与“中华台北”名义,可能也不符合双方平等的需要,台湾方面也不容易接受。

  北京或许要自问,是否愿意让台湾人民分享“中国”的话语权,还是让时间逐渐造成“一边中国,一边台湾”的定型印象?正如同台湾民进党绝大多数都赞同“一个中国就是中华人民共和国”的论述,而主张“中华民国应该叫做台湾”,“在台湾的人应该是台湾人,而非中国人”,以完全舍弃“中国”的话语。

  台北也应该自问,当“台独”已经变得愈来愈不可能,分享“中国”此一话语权,是否才能扩大自己的影响力?“中华台北”事实上并不是一个好的名字,完全无政治实体的意涵,它只是一个为了参加奥运而不得不接受的“非政治实体”名称。接受自己为“整个中国”的一部分,不仅合乎宪法,也可以为自己带来更大的利益。“整个中国”应该是个资产,而非负债。

  两岸在协定中以“北京中国”(Peking China)与“台北中国”(Taipei China)相称,表示两岸处于平等地位,更重要的,完全符合协定中所称两岸均属“整个中国”的一部分,合理地让两岸和平发展在“整个中国”的基础上前进。

  结语

  两岸领导人以及政治人物在处理两岸和平协定时或许必须思考,是要先做一个“民族主义者”还是“爱国主义者”?如果从“爱国主义”的角度优先出发,那么结论将是“中华人民共和国”或是“中华民国”(“台湾”)的利益必须置于民族利益之前,在这个思维下,领土与主权不可与对方分享,吃掉对方或脱离独立乃将成为必然的选择,“维持现状”是想不出办法时的推托之词。如果从“民族主义”优先出发,也就是站在两岸全体中国人的立场看问题,中华民族利益是应该是远远高于“国家利益”之上,在这个思维下,两岸没有什么不能妥协,也没有什么不能合作。

  对于两岸全体中国人而言,“爱国主义”固然重要,“民族主义”更应优先。所拟《两岸和平发展基础协定》就是在中华民族的整体利益下,从人民的角度所提出的建言。“整个中国”必须是两岸的共识,也是互信的基础,两岸虽有大小之别,但是目前各为一具有宪政秩序的政治实体,也是一个必须尊重的客观现实,透过共同体的建立,两岸逐渐整合为一个真正的“一个中国”或许可以是一个最理想的路径。

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